来源：《中国社会科学报》2015年2月11日期
    恐怖主义原系一个政治名词，最早起源于法国大革命时期雅各宾派的恐怖政治，指用政治手段镇压和压制试图颠覆和分裂政权的行为。后来，恐怖主义的含义发生了转换，不再指国家或政府对敌对势力的镇压，而是指非政府势力对国家或政府的一种暴力攻击，或者说，恐怖主义是国家或非国家的个人、组织对民族国家的攻击。

    现代军事学家分析说，战争双方如果力量悬殊过大，较小势力的一方就会以恐怖主义的手段打击较大势力的一方。早期恐怖主义以颠覆政权为目的，新近的恐怖主义则是引发政治动乱。恐怖行为不再通过直接的战争方式谋求政治利益，而是逐渐采取间接的战争形式来改变相关当局的政治决策。一个弱小的政治势力在无法通过正式战争取得胜利的时候，他们会采用各种间接的方式来威胁和破坏政治的稳定，以使政治权力掌管者改变其政治的立场。恐怖主义的计划并非军事的胜利，而是破坏社会的构架和国家的稳定。恐怖主义的目标，并非明确的政治诉求，而是要毁灭社会和消灭民众。

    恐怖主义既可以表现为国家内部反政府势力对现存政府的颠覆行为，又可以表现为国家间暴力恐怖性的攻击。因此，反恐行动会同时涉及国内反恐立法和国际反恐协定。就国内政治而言，英国的北爱尔兰共和军、俄罗斯的车臣、斯里兰卡的猛虎组织，都对现政权发动过恐怖袭击；就国家间的政治而言，以色列与巴勒斯坦哈马斯之间，也存在着恐怖主义与反恐怖主义的争斗。

    每个国家都有自己的反恐国内法。以美国法为例，1998 年以前，反恐国际条约和国内立法都把国际恐怖主义视为一种犯罪，引渡恐怖分子并提起刑事的指控是反恐的主要方式。1998 年 8 月7 日，美国驻肯尼亚首都内罗毕、坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆使馆遭到恐怖主义炸弹袭击，12 个美国人和近百非洲人死伤。美国前国务卿阿尔布莱特宣告对恐怖主义发动战争，称采取一切必要的手段与之战斗。两周后，美国对阿富汗和苏丹的恐怖分子发射了巡航导弹。美国对恐怖主义从被动的法律战略转向了海外的反恐战争，从“把恐怖主义当作一种犯罪”转向“把恐怖主义当作一场战争”。

    此前，美国先后通过了《反恐综合法案》、《反恐怖主义和有效死刑法案》等国内反恐立法。此后，美国国会于 2001 年 9 月 14 日通过了一项联合决议，授权总统“使用一切必要和合适的武力反击那些计划、授意、实施或者帮助恐怖袭击的国家、组织和个人”，“以防止这些国家、组织和个人将来针对美国的国际恐怖行为”。

    国际公法框架下的反恐怖主义法律，首要的是《联合国宪章》、《日内瓦公约》。其次还有具体的《反对劫持人质国际公约》、《制止非法劫持航空器公约》、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、《制止危害航海安全的非法行为公约》、《关于防止和惩罚对国际保护人员包括外交代表犯罪的公约》、《联合国人员和有关人员安全公约》(1994)、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《核材料实质保护公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。

    1996 年，联合国成立“点对点”的专门委员会，为恐怖主义设定边界。2004 年，联合国前秘书长安南组建了一个高级委员会，以讨论威胁、挑战和颠覆的国际威胁和安全的议题。委员会的“备忘录”称要进行全球性的反恐合作。2005 年，联合国大会通过了全球反恐怖主义战略，要求各成员国实施联合国大会和安全理事会的决议，共同合作以对抗恐怖主义。国际组织也参与了反恐行动，世界银行和国际货币基金组织开始积极应对洗钱和对恐怖主义的资助。